日前，国务院常务会议审议通过《关于大力发展装配式建筑的指导意见》，国务院办公厅于9月27日印发执行（国办发〔2016〕71号）。国务院新闻办公室9月30日举行国务院政策例行吹风会，住房城乡建设部总工程师陈宜明、住房城乡建设部建筑节能与科技司司长苏蕴山介绍我国发展装配式建筑有关情况，回答记者提问，对发展装配式建筑的概念、必要性、优越性、主要任务、实施步骤、需要注意和研究解决的问题等相关政策进行了解读。
党中央、国务院十分重视建筑业技术进步和健康发展
去年12月份召开中央城市工作会之后，党中央和国务院印发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发[2016]6号）。《若干意见》指出，力争用10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。
今年3月份的两会，李克强总理在《政府工作报告》中进一步强调，大力发展钢结构和装配式建筑，加快标准化建设，提高建筑技术水平和工程质量。
为了贯彻这些要求，从今年年初开始，住房城乡建设部集中力量，深入调研，广泛了解情况，向国务院提交了《关于大力发展装配式建筑的指导意见》，近日已由国务院常务会议审议，并印发执行。
《指导意见》规定了八项任务
一是健全标准规范体系。加快编制装配式建筑国家标准、行业标准和地方标准。逐步建立完善覆盖设计、生产、施工和使用维护全过程的装配式建筑标准规范体系。
二是创新装配式建筑设计。统筹建筑结构、机电设备、部品部件、装配施工、装饰装修，推行装配式建筑一体化集成设计。积极应用建筑信息模型技术，提高建筑领域各专业协同设计能力。
三是优化部品部件生产。引导建筑行业部品部件生产企业合理布局，提高产业聚集度，培育一批技术先进、专业配套、管理规范的骨干企业和生产基地。强调部品部件生产要解决的两个问题。要引导部品部件生产企业合理布局，包括生产规模、合理的供应半径问题，这对于降低成本、提高生产效率都有好处。
四是提升装配式施工水平。引导企业研发应用与装配式施工相适应的技术、设备和机具，提高部品部件的装配式施工连接质量和建筑整体安全性能。
五是推进建筑全装修。实行装配式建筑装饰装修与主体结构、机电设备协同施工。积极推广标准化、集成化、模块化的装修模式，提高装配化装修水平。
六是推广绿色建材。提高绿色建材在装配式建筑中的应用比例。推广应用高性能节能门窗。强制淘汰不符合节能环保要求及质量性能差的建筑材料。
七是推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。支持大型设计、施工和部品部件生产企业向工程总承包企业转型。
八是确保工程质量安全。完善装配式建筑工程质量安全管理制度，健全质量安全责任体系，落实各方主体质量安全责任。建立全过程质量追溯制度。
另外，要大力推行人才队伍建设，人才队伍的建设还不太适应装配式建筑的发展需要。
总的来说，八项任务明确了标准体系、设计、施工、部品部件生产、装修、工程总承包、推广绿色建材、确保工程质量等八方面的要求。
什么是装配式建筑？
装配式建筑是指在工厂化生产的部品部件，在施工现场通过组装和连接而成的建筑。相对于现在仍然在施工当中占主流的现浇建筑来说，就是把一部分原来通过现浇成型的构配件，比如梁、柱、板，拿到工厂去生产，生产之后再运到工地来组装，把它的节点做好，然后采用一部分的现场浇筑将这两部分结合起来，形成一个完整的建筑，我们把这个叫做装配式建筑。衡量装配式建筑的水平，还有个装配率的问题，到底有多少构件拿到工厂组装了，现场的湿作业量减少了多少，都代表了装配式建筑的技术水平。
为什么要大力推广装配式建筑？
装配式建筑是建造方式的一种改革，更是建筑业落实党中央、国务院提出的推动供给侧结构性改革的一个重要举措。目前的建筑产品，基本上是以现浇为主，形式单一，可供选择的方式不多，一定会影响产品的建造速度、产品质量和使用功能。从国际上的情况来看，装配式建筑已经是比较成熟的，二战以后，欧洲一些国家大力发展装配式建筑，他们发展装配式建筑的背景是基于三个条件：
第一，工业化的基础比较好。
第二，二战以后劳动力短缺。
第三，二战以后需要建造大量房屋。
而这三个条件，也正是大力发展装配式建筑的一个非常有利的客观因素。所以，经过五、六十年的发展，装配式建筑的技术从国际上看已经成熟了。而我们近几年来虽然在积极努力地探索发展装配式建筑，但是从总体上讲，装配式建筑的比例和规模还不尽如人意，这也正是在当前的形势下，为什么我们大力推广装配式建筑的一个基本考虑。
发展装配式建筑的若干好处
第一，节约资源和能源。现场浇筑生产过程中的建筑垃圾量比较大。
第二，减少污染。污染包括两部分，一部分是扬尘，一部分是噪音，每年到了学生高考的时候，基本上各个城市的建设管理部门都限制夜间施工，影响孩子复习，影响孩子考试期间的休息，所以就可以看出来，传统的建造方式有很多不适合现代城市生活需要。
第三，提高劳动生产效率。
第四，对提高工程质量有很积极的作用。很多构件的生产在工厂做，是完全按照工厂的管理体制、按照工厂建立起来的标准体系来选择生产构件的原料，对构件出厂前的质量检验进行把关。所以，对构件生产这一部分质量，增加了一些把关的环节装配式建筑的质量，从整体上会高于现浇，对建筑的质量安全是有很好的保障作用。
第五，可以促进信息化、工业化深度融合。使装配式建筑的发展和工业化、信息化更尽如人意地融合。
第六，能够催生一些新的产业，使经济发展产生一些新的动能。特别是发展钢结构，对于化解当前过剩的钢产能有一定的积极作用。
第七，对化解产能有积极的促进作用。发展装配式建筑实际上是供应方式的一种变化。装配式建筑对钢结构的工程量比较大，用钢的情况就会改变，对化解产能也有积极的促进作用。积极推广装配式建筑，发展钢结构建筑是一项重点工作，住房城乡建设部和工信部已经在很多方面形成一致的意见。
发展装配式建筑需要解决的问题
一是要培育市场需求。现在的工程量很大，但是真正希望业主或者开发单位自己愿意主动采用装配式建筑这种方式来建造的意愿还不是很强烈，因此需要培育市场的需求。
二是要保障市场的供给。希望用装配式方式来建造我们的建筑，从行业内部的生产、构配件的供应，能不能满足需要，这也是一个问题。所以，一方面培养需求，一方面保障供给。
三是现场的施工人员要掌握相关技能。这既是推动市场发展的必不可少的因素，也是保证装配式建筑工程质量的必要条件。所以，从市场供需、企业能力、施工人员操作技能上，目前还都需要做大量的工作。
装配式建筑可缩短工期和节约材料
从施工周期上讲，一些企业给我们提供了数据，有些项目可以缩短工期1/3，另外因为企业、工程项目、所在地客观条件不同而有所差别，总体上材料、水泥、水、木材消耗等方面都能够明显节约。
现代木结构和传统木结构建筑的区别
推广木结构建筑有两个基本条件。一是在条件适宜的地方，二是倡导发展木结构。这是两个前提条件。同时现代木结构和传统的木结构建筑相比是有很大区别的，这个区别主要表现在三个基本的点上：
第一，现在的木结构建筑不是简单地用原木。过去农村盖房，锯一根木头，把它锯得合适，要么做梁，要么做柱，现代木结构是用工程木材，工程木材和原木有本质区别，它是经过现代的工业手段和先进技术，加工成适合于建筑用的梁、柱等部品部件，比如，木板和胶合板不一样，虽然都是以木质为原料，但是有区别，胶合板是经过加工的。
第二，木结构的连接方式发生了变化。传统的木结构是用榫卯等方式连接，现在增加了金属部件等多种连接方式。
第三，现代木结构的材料回用的次数比较多。从国际上一些木结构技术比较发达的国家情况看，回用次数可以达到六次到七次，最后可以做成木球燃烧，相当于过去的煤球一样。
木结构的防腐防火问题已从技术上得到解决
国际上发展现代木结构已经很长时间了，它的寿命、它的安全性都是有保障的。我们国家这几年也在发展木结构，大型的体育场馆、游泳馆、图书馆都有木结构建筑，相应的防腐问题、防火问题都在技术上得到解决。
人工林的蓄积量足以支撑发展木结构建筑
出台《关于大力发展装配式建筑的指导意见》时，住房城乡建设部和国家林业局多次协商，我们国家人工林的蓄积量足以支撑我国倡导发展木结构。另外，这几年周边的一些国家也在向我们出口木材，在我们接近边境、进出口岸的地方，木结构得到了相应的发展。把人工林采伐量和木结构建筑需求量形成一个良好的产业链，也是改变建筑的不同类型构成的结构比例的重要措施。
要确保技术储备和国际水平的高起点
对于我们国家发展木结构建筑，还有进一步的考虑，就是作为一个技术储备。如果有一天，在总体或者在局部上，我们国家具备了更进一步发展现代木结构的条件，我们要确保技术储备和国际上发展水平是相当的，那么在那个时候，我们的起点就不会低。
报道中别用钢铁企业“兴奋”这个词
要客观冷静对待。钢结构在我们国家现实的条件下确实有一定的发展，但是这里面还有很多技术问题要解决，比如说钢材本身还需要进一步提高性能，钢材的尺寸规格等更适合于建筑的需要。目前看，钢结构建筑，公共建筑多于居住建筑。比如说北京，像京广中心，还有东边建的很多高层建筑早已建设，都是钢结构的，但是钢结构住宅很少。作为消费者来说，还有个接受的过程。这个过程还是需要一定时间的，比如说我们从住砖房到住混凝土房就有一个过程，因为他开始不愿意住混凝土房，因为它的热工性能还是有差别的。现在要从住混凝土房子到钢结构的房子，也有一个过程。现在一些有条件的省市有一些钢结构住宅，很多地方还需要提高。所以说积极发展而不是一刀切，从某一个时刻开始，一律采用钢结构这种形式来建造居住建筑或者公共建筑，要让它健康地发展，千万别用“兴奋”这个词。
装配式建筑不是过去大板建筑的概念
大板建筑是从国外引进的，大概是从上世纪五六十年代就开始了，到了七八十年代，工程量已经达到一定的规模。它有几个特点，一个是建造速度比较快，房型比较标准，比较规整。但是同时，它也有一定的不足，它的尺寸比较单一。住房市场化以后，它的户型难以满足不同的层次和需求。另外，在引进的基础上，也缺乏消化吸收再创新，也就是说研究开发工作没有跟上。由于这些原因，所以在实际工程当中出现了一些问题，比如说在一些接缝的地方出现渗漏问题。与此同时，八十年代中国改革开放以后，建筑行业的劳动力得到了充足的补充，现浇这种建造方式的成本明显下降，因此现浇方式有自己快捷便捷的特点，再加上劳动力供应充足，所以现浇建筑很快就代替了大板建筑。
但是现在我们提到的装配式建筑，已经不是过去大板建筑的概念了，这两者之间有本质的不同，所以担心装配式建筑会重蹈大板式建筑发展的覆辙，是没有必要的，报道当中一定要把握一条，就是消除这种不必要的看法，这样更有利于推广装配式建筑。
目前装配式建筑的比例和规模还比较小
目前，我国装配式建筑有一定的基础，积累了一些在建造技术和示范工程的经验，但进展还是比较缓慢，在装配式建筑在新建建筑的比例也不高。我们行业上有一个粗略的统计，大概在5%左右。应该说和国外差距还是比较大的。
装配式建筑在性价比方面具优势
从单方造价来讲，我们讲一个建筑的单位造价，不同的结构体系，比如说钢结构、装配式混凝土结构和木结构的造价是不一样的。总的来看，如果是在规模比较小的情况下，它比现在的现浇混凝土这种常规的体系略贵一些，但是，现在我们已经有一部分示范工程，达到一定规模之后，造价持平。也有一部分示范工程，造价比现浇混凝土还低。我们现在对装配式建筑的性价比优势有一定的信心，因为毕竟装配式要走工业化，随着技术的成熟、产业化的形成，特别是规模达到一定程度以后，这个成本肯定要比现在低的。比如有些国家的装配式住宅成本，大大低于传统建造方式，成本优势明显。
按照三个地区划分的原则和意义
推广装配式建筑按照三个地区来划分，包括重点推进地区、积极推进地区和鼓励推进地区。在《关于大力发展装配式建筑的指导意见》中有个基本原则，就是要因地制宜，因地制宜也体现在装配式建筑的结构体系，包括混凝土结构、钢结构、木结构，但是在发展上应该有所侧重。
第一，要根据产业基础、技术条件来决定。
第二，从推进工作角度来说，也不能一刀切、一哄而上。我们现在分析，为什么提出这样三个地区的划分，主要考虑到经济社会发展和产业基础，包括它的现实条件。
第三，从规模上看，三大城市群，珠三角、长三角、京津冀，加在一起，建筑业总产值占一半左右。三大城市群都在东部地区，现实条件比较好，如果他们能够先行起步，全面推进，带动宣传装配式建筑发展，作用是非常大的。
第四，从完成的十年达到30%的目标，我们再加上其他鼓励推进地区，从总量上是能够实现的。
要把握这么几个基本的观点，对于一个企业来说，工程量达到一定的规模，有规范科学有序的管理，有一支比较娴熟的职工队伍，再加上配套的机具和材料，完全能够克服生产过程调整增加的一些成本因素，因此它不会转嫁到工程上。
在实现目标、推进工作中，为什么划分三个不同的地区，第一是三大城市群作为我们的重点推进地区，第二是人口三百万以上的其他城市作为积极推进地区，第三是鼓励推进地区。我们有一个统计，前两个地区加起来的建筑业总产值和新建建筑竣工面积的比例都超过了50%，也就是说，这两个地区占到了全国一半以上的规模和产值，因此这是我们重点要推广装配式建筑的区域。
一、修订的必要性现行的《重庆市城乡规划条例》（以下简称条例）自2010年1月1日实施后，对规范我市科学制定城乡规划，加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居生活环境，促进城乡统筹发展等发挥了重要作用。党的十八大以来，特别是中央新型城镇化会议、中央城市工作会议和中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》对规划管理提出了新的要求。为进一步强化规划的刚性和严肃性，实现“纵向到底、横向到边”的城乡规划统筹管理，更好地发挥城乡规划的科学引领作用，同时，进一步加强对规划实施的监管，明确政府和部门职责，加大违法建设的查处力度，新条例对旧条例的有关内容进行了修订和䃼充，并对我市管理实践中探索出一些好的经验和做法进行了规范和固化。
二、修订的主要内容新修订的条例共七章九十八条，结构体系与原条例保持不变。除总则、附则、监督检查、法律责任外，从城乡规划的制定与修改、城乡规划的实施、建设项目的规划管理等方面对我市城乡规划工作进行了规范。
（一）关于强化规划的刚性针对目前规划管理中，规划刚性约束不足，违反规划、随意修改规划，下位规划突破和违背上位规划等问题，新修订的条例依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，突出规划的刚性，增强规划的严肃性。一是强化规划的法律地位。规定经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据，任何单位和个人未经法定程序不得修改（第三条）。二是进一步明确了规划强制性内容、修改程序、编制依据等（第十四条、十五条、十六条、十七条、二十五条、二十六条）。三是规定重大修改、重要专项规划和专业规划，县级以上人民政府应当提请本级人民代表大会常务委员会审议并接受监督检查（第七十条）。四是明确我市制定、实施城乡规划情况督查、考核制度（第七十九条）。五是将重要历史文化保护和生态敏感区的镇规划上收一级管理，报市人民政府审批，以加强重要历史文化名镇名村及生态敏感区的保护与管控(第十五条)。 （二）关于规划管理范围 现行条例将建设活动的规划管理局限在规划区内，导致一些跨越规划区内外的工程项目，如铁路、长输管网的审批，规划管理于法无据，同时也导致规划区外的建设活动游离于规划管理之外，违法建设频发。而目前，全国都在推行规划改革，中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出，加强空间开发管制，划定城市开发边界，根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能；改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一，所有建设活动都需要有规划遵循。市委书记孙政才在市规划委员会第三次会议上明确提出，坚持“全市一盘棋、规划一张图”，坚持加快推进多规合一，以改革创新为动力，加快建立统一协调的空间规划体系，着力健全“纵向到底、横向到边”的规划管理体系。因此，新修订的条例将建设活动的规划管理范围规定为本市行政区域内，以实现全域空间布局都有规划管控、所有建设项目都有规划可依，这既是规划管理实践的客观需求，也是落实国家规划改革和市委提出的规划管理全覆盖的必然要求。
（三）关于城乡规划与相关规划的协调 为适应国家新型城镇化发展和规划改革的需要，新修订的条例第六条对建立统一协调的空间规划体系以及城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划的空间管控协调机制进行了规定。同时，为了解决相关规划与城乡规划的相互衔接不够的问题，总结我市专业规划与专项规划编制与批准的成熟做法，借鉴上海市、广州市等规划立法经验，规定涉及建设用地或空间布局的专业规划由有关部门组织编制，经相应层级的城乡规划主管部门综合平衡，报政府审批后纳入城乡总体规划及控制性详细规划，以避免城乡规划和专业规划在实施过程中发生冲突（第二十二条）。
（四）关于改变建筑物使用功能的管理 为厘清相关行政主管部门对改变建筑物使用功能的管理范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条，借鉴《广州市城乡规划条例》第四十条的规定，明确因社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整而需要改变一定区域内建筑物使用性质的，应当符合控制性详细规划和现行土地管理规定，同时不得影响建筑物安全使用，不得侵害他人合法权益。变更规划竣工核实后的房屋用途或者开展经营活动，涉及规划管理许可事项的，应当报经城乡规划主管部门批准。这样，明确一定区域已建房屋改变使用功能应由规划部门管理，但对独家独户进行使用功能改变的情形，规划部门应只对涉及规划许可的以改建、扩建等方式改变使用功能的情形进行管理（第六十七条）。
（五）关于强化查处违法建设的法律责任 在《中华人民共和国城乡规划法》规定的行政处罚种类和处罚幅度的范围内，参照住建部2012年发布的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》以及《重庆市查处违法建筑若干规定》（重庆市人民政府第282号令），新修订的条例针对不同的违法情形进一步明细了对应的查处措施，第八十三条、八十八条分别对进入规划审批程序的违法建设行为、未取得任何规划审批手续的违法建设行为规定了不同的查处手段和处罚幅度，以及处以拆除、没收等处罚措施的适用情形，既体现了“过罚相当”原则，也规范了执法部门的自由裁量权。针对部分违法行为法律责任缺失、法律惩戒不够问题，第八十七条对减少配套设施建设、擅自改变建设工程规划许可证及其附件附图内容实施外立面建设、未按照规定在施工现场公布经审定的建设工程设计方案总平面图、未经竣工规划核实擅自将建设工程交付使用、擅自改变建筑物用途等违法行为规定了处罚措施。针对违法当事人不配合执法、不履行处罚决定的问题，第八十三条规定了加处罚款的执行罚。
（六）关于城市设计和城市更新 为落实中央新型城镇化会议、中央城市工作会议精神，加强城市的重要区域、重要地段的空间形态管控，新修订的条例借鉴了深圳等市的立法经验，在第三十九条规定，城市的重要区域、重要地段，应当组织编制城市设计，对城市形态、公共空间、交通组织、视线通廊及建筑物的造型、高度、色彩、材质等内容提出规划建设和管理要求，并在第六十八条提出了城市空间形态的管控原则，在第四十条中规定了编制城市更新规划的原则等。
